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印尼:迁都能否解决发展之困

  当地时间2022年3月12日,印度尼西亚雅加达,雅加达主干道一天桥完成修缮,市民前来打卡拍照。图源:视觉中国

  2022年1月18日,印度尼西亚国会通过迁都法案,计划于2024起将该国首都从雅加达沿东北方向迁至东加里曼省,新首都将被命名为“努桑塔拉”(Nusantara)。2019年4月,印度尼西亚政府宣布计划将首都迁离雅加达,但受疫情影响,迁都法案直至在3年后才得以通过,按照计划,印尼将投入320亿美元建造一座新的“超级核心都市”。

  雅加达首都特区位于爪哇岛的西北海岸,作为印尼最大的城市,雅加达扮演着印尼的政治、经济、文化中心等重要角色,是国家核心行政机构所在地,拥有着重要的工业园区和国际贸易港口。近年来,印尼的政治经济地位不断上升,雅加达发展为东南亚地区内最大的城市,承担了东盟重要机构运营的重要使命,成为举足轻重的区域中心。随着雅加达的不断发展,其人口数量每年快速增长,截止2021年,雅加达市区人口已达1091万人,和周边城镇组成的大都会区人口超3500万,为世界第二大都市圈,是世界上人口密度最大的的城市之一。

  人口的不断膨胀导致雅加达的生活成本逐年上升,城市交通严重拥堵,美国《时代周刊》将雅加达称为“世界上交通堵塞最严重的城市”。人多车多导致雅加达都会区面临严重的环境问题,《雅加达环球报》2021年5月的一篇报道称,雅加达位列全球污染最严重城市排名的第11位,空气污染可能在当年导致4000人过早死亡,因过早死亡或疾病导致的生产力损失可达10亿美元之高。

  除城市发展问题之外,从自然环境的角度看,雅加达同样不适合作为首都。瑞士科学杂志《地球科学》在2018年发布的一篇研究文章称,雅加达坐落在由柔软的冲积土堆积而成盆地上,距离活跃的火山和地壳断层近,当发生火山喷发和地震时,这些冲积土会放大灾害冲击。另外,为解决庞大人口的饮水问题,雅加达过度开采地下水而导致地面以每年25厘米的速度下陷,是全世界地面下降速度最快的城市。伴随着气候变化、海平面上升,坐落在爪哇岛的雅加达时常遭受洪涝侵袭,甚至面临被海水吞没的威胁。有专家预测,直至2050年,海水将淹没三分之二的雅加达土地。以上种种因素均显示,雅加达的自然环境条件和人文地理因素都已无法承担印尼这一东南亚地区最大经济体的繁荣发展之任,另择新首都是印尼政府的当务之急。

  印尼迁都的想法由来已久,早在国父苏加诺总统执政时就认为“雅加达不太适合做首都”,上届政府总统苏西洛印尼明确表示支持建立新首都以满足发展需要。经几十年的讨论和努力,现任总统佐科·维多多终于在2019连任后将这一想法付诸现实,计划投入约320亿美元打造一座新首都,从2022年起分阶段逐步实施迁都计划,其中2022~2024年为准备阶段,2025~2045年为实施阶段。印尼的新首都被命名为“努桑塔拉国家首都”, 字面意思是(相对于爪哇岛而言的)“外岛”,符合印尼这一群岛国家的形象,拟选址在东加里曼丹省,位于婆罗洲的东海岸,拥有热带雨林、丘陵和海湾等自然景观,自然资源丰富。

  图为库台卡塔内加拉Samboja,印尼新首都将跨越东加里曼丹省的北彭纳杰姆(the North Penajam Paser)与库台卡塔内加拉(Kutai Kartanegara)图源:视觉中国

  印尼是东南亚地区内重要的中等强国,有“亚洲之虎”之称,建立新首都意味着构造新的经济发展区域格局。努桑塔拉所在的东加里曼丹省在地理位置上位于印尼中部,经济发展较落后,虽拥有丰富的自然资源但开发十分有限,发展潜力巨大、前景广阔。印尼国家发展规划部部长苏哈尔索表示,努桑塔拉将成为印尼的国家象征和新的经济中心,在建成后将支持制药业、卫生健康、技术创新等行业的发展,打造“低碳超级中心”,真正实现绿色、低碳、智慧、可持续发展的目标。类似地,总统佐科·维多多也曾表示,新首都在建成后将真正实现“零碳排放”,交通四通八达,成为一个“新的吸引全球人才的智慧大都市和创新中心”。

  倘若这一宏大目标真的实现,将有效缩小雅加达所在的爪哇岛和其他岛屿的发展差距。印尼由17508个岛屿组成,疆域跨越亚洲和大洋洲,努桑塔拉可发挥位于国家中心地带的地理优势,带动印尼整体快速发展。雅加达也将从沉重的发展压力之下得到喘息,减轻环境问题和交通问题带来的危害,继续发挥它在工业、商业、贸易等领域的传统功能。

  另外,迁都也将推进印尼在未来的经济发展改革计划。印尼有300多个族群、742种语言和方言,种族和宗教多元、文化丰富,但在政治上长期占据主导的是最大的族群爪哇族。爪哇岛内狭隘民族主义势力顽固,雅加达位于爪哇岛不可避免地导致行政机构受激进的民族主义思想和传统官僚主义左右,政府在实施经济社会改革举措时深受掣肘。新首都政治环境宽松,种族和文化多元,这都有利于印尼的整体团结和全面发展。

  尽管迁都能有诸多好处,但实施阶段仍面临许多挑战。从历史上看,虽然迁都的想法早已形成,但真正实施却困难重重,历届政府的迁都提案都因各种原因不了了之。时至今日,虽然迁都法案早在年初就得以通过,但是印尼国内的质疑声音却从未停息。爪哇岛依然是印尼国内的政治、经济、文化中心,其内部的保守势力依然掌握丰富的政治经济资源,有能力对迁都计划的顺利实施进行干扰。

  另外,迁都计划需要漫长的实施阶段,规划部长班邦·布罗佐内戈罗曾表示,迁都完成有可能需要10年之久,佐科·维多多总统则表示迁都可能会长达20年之久,而迁都计划则需要大量资金投入,这将极度依赖未来印尼社会经济发展和国际经济形势走向。印尼早在2013年就被摩根士丹利的经济学家划为“脆弱五国”集团,认为该国经济过度依赖外国投资,一旦外资撤离,本市将受到巨大贬值压力,引发金融危机潜在风险较大。在这一背景下,迁都的巨额投资无疑将给印尼带来沉重的经济负担。

  此外,一些批评人士认为,迁都法案从提出到通过所经的时间太短,缺乏足够的公众咨询和环境评估。新首都所在的加里曼丹省拥有丰富的未开发热带雨林资源,其首府帕朗卡拉亚被印尼人民誉为“世界之肺”、“森林之家”,新首都的建成势必造成森林资源的严重流失,对当地自然环境造成的冲击难以估量。同时,加里曼丹省发展水平有限,民风淳朴,建立新首都将使得这座城市卷入发展的“快车道”,据悉在宣布成为拟定新首都后,当地房价物价上涨、投资飙升,当地居民的传统生活方式或将受到较大冲击。

  从可行性角度来看,印尼总统任期5年,只能连任1届,佐科·维多多总统将在2024年卸任,根据迁都计划,届时迁都工作才刚刚完成准备阶段,关键实施阶段都需要由未来政府完成。政坛充满变数,佐科总统这一迁都大计能否凭借一纸法案成为影响印尼未来10年甚至20年的发展,仍然充满未知。

  本文作者系【青年世界观】特约评论员,清华大学清华大学国际关系学系博士研究生尹一凡。本文仅为作者个人观点,不代表平台观点。